Reinventar el Estado en la búsqueda de un modelo de gobierno eficiente y realmente participativo

Por Decio Machado
Director Ejecutivo de la Fundación Alternativas Latinoamericanas de Desarrollo Humano y Estudios Antropológicos (ALDHEA)

En Ecuador, al igual que en el resto de América Latina, el modelo neoliberal implementado en las décadas de los ochenta y noventa fue el responsable de un importante vaciamiento de los roles del Estado. El pensamiento hegemónico de aquel entonces postulaba el “Estado mínimo” con lemas como “achicar el Estado es agrandar la nación” entre otros de similar “envergadura” intelectual. Ese discurso se articuló sobre la base de que la corrupción esta directamente vinculada a la acción estatal, y en esa medida, la privatización de empresas públicas y la asunción por parte del sector privado de responsabilidades anteriormente asignadas al Estado terminarían con dicha situación, dotando a estos servicios de la “eficacia” que requiere la competitividad en los mercados.

Toda esta lógica derivada del neoliberalismo conllevó una enorme reducción en la plantilla de servidores públicos, privatizándose casi todo lo que a través de sus luchas las resistencias al modelo económico neoliberal no pudieron impedir.

Estos cuestionamientos a la función del Estado respondían a intereses particulares que buscaban la desaparición del rol estatal como cuidador del interés público, es decir, el Estado como ente benefactor, lo que facilitó negocios del capital privado y des-regulación normativa, con sus consiguientes impactos en la economía nacional. Sin embargo, nunca se cuestionó al Estado como herramienta de control social, pues las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional siguieron funcionando desde su perfil más represivo al servicios de esas mismas oligarquías beneficiarias de estas privatizaciones.

Más allá de los retóricos discursos sobre el “dios” mercado como regulador de todas las cosas y la libertad empresarial como modelo a seguir para la libre competencia, la realidad fue cruel y en Ecuador –al igual que en el resto del subcontinente- las políticas neoliberales tuvieron graves consecuencias para la vida y condiciones de trabajo de sus ciudadanos, causando un grave deterioro social y económico que conllevó la necesidad de políticas sociales compensatorias auspiciadas desde los mismo entes multilaterales que implementaban los planes de ajuste estructural en el país.

La gestión en materia de reinstitucionalización del Estado por parte del actual gobierno ecuatoriano, más allá de otras valoraciones sociopolíticas o económicas, viene a demostrar una vez más que los sistemas democráticos y las políticas públicas son imprescindibles a la hora de articular una economía que permita crecer de modo sostenido e incluir al conjunto de la población como sus beneficiarios. La historia reciente ha demostrado que el desarrollo social no es la consecuencia de un previo desarrollo económico, sino más bien es un motor fundamental para éste, además de estar desvinculado del concepto tradicional de crecimiento. Un desarrollo social vigoroso, con educación y salud universales, así como políticas públicas generadoras de equidad y participación ciudadana en la toma de decisiones son los pilares para cualquier economía exitosa.

El modelo de refundación del Estado articulado en Ecuador y otros países de la región -con todos sus peros, deficiencias y contradicciones- debería estar enfocado a la construcción de lo que pudiéramos definir como un “Estado Inteligente y Participativo”. Entre sus características principales deberían estar: ser productor de políticas que facilitan la movilización productiva el conjunto de la sociedad; el diseño de políticas agresivas de lucha contra la pobreza y en pro de la equidad; el garantizar los derechos a educación, salud, vivienda y trabajo para todas y todos los ciudadanos; el proteger a un medio ambiente en espectacular deterioro global; el descentralizar el poder y acercar la toma de decisiones –en función de su rango- a las y los ciudadanos; el transparentar de manera abierta la gestión y toma de decisiones coparticipando con la ciudadanía; el impulsar alianzas estratégicas con la responsabilidad social empresarial y de la sociedad civil; así como generar pensamiento crítico en la sociedad de tal manera que esta genere una cultura política de sujetos autónomos y gente libre.

Desde esa perspectiva, incitar a la participación en la gestión pública debería ser un objetivo central entre las políticas estratégicas de perfil gubernamental, sea cual fuera su nivel de ejecución (municipal, provincial o nacional). La preocupación por la participación ha sido históricamente un tema marginal y de escasa elaboración teórica en la Academia y las ciencias de la administración pública. Esta situación ha derivado en que en la actualidad exista una enorme brecha entre el Estado y la ciudadanía, pues difícilmente un actor se siente comprometido con algo que considera que no le corresponde.

Pensando es esto es lo por que en el Artículo 95 de la Constitución de Montecristi se de redactó: “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción de poder ciudadano…”. En el Artículo 100 de dicha Carta Magna se profundiza al respecto indicando: “En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos…”.

Es en este marco de nuevos retos desde donde se impone la necesidad de generación de modelos que busquen el impulso de la planificación estratégica participativa en la administración pública, generando a su vez, la necesidad también de una visión compartida de futuro, la reconstrucción de la confianza en el Estado, líneas para un nuevo modelo organizacional participativo, y el desarrollo de la capacidad del Estado para articular intereses sectoriales en aras al beneficio común del conjunto de la sociedad.

El conjunto de textos neoconstitucionales que han sido aprobados en la era postneoliberal que vive gran parte de nuestra región busca que el Estado se obligue a repensar las estrategias organizacionales de gestión pública en un mundo globalizado como en el que vivimos. Las profundas transformaciones que de él se derivan se asocian a cambios organizacionales que requieren intervenciones vinculadas con la operación de variables ya no solamente hard (sistema de fines, sistema normativo, tecnología, procesos, estructura organizacional, cambio de funciones y roles, asignación de recursos materiales y mayor presupuesto, o políticas y prácticas de gestión de las personas), sino también las denominadas soft (cambios en el sistema social -instalación de prácticas cooperativas de trabajo en equipo, gestión por performance y sistemas de incentivos por performance-, cambios en la estructura de liderazgo, cambios en los valores y presunciones básicas que sostienen la propia cultura organizacional).

Los nuevos liderazgos -según la literatura enfocada a la gestión pública o de empresas los cambios organizacionales son impulsados por líderes- en este marco de cambio de paradigmas, se enfrentan a modelos burocráticos normativos con culturas específicamente arraigadas. Tratar de superar ese esquema heredado evidentemente no es una tarea fácil, y quizás es por ello que en el caso ecuatoriano se esté naufragando ante dicho empeño.

En este sentido, una de las primeras acciones a desarrollar debería ser discutir sobre el conjunto de tecnologías disponibles y su sustitución por otras que puedan emplearse de manera efectiva cara al nuevo rumbo que debe conllevar este enfoque. Esto abre un nuevo debate, el que tiene que ver con la supuesta y más que cuestionable neutralidad ideológica de las tecnologías de gestión pública. Si rescatamos el viejo Estado burocrático-weberiano, veremos que las tecnologías de gestión en él utilizadas tuvieron un enfoque destinado a automatizar procesos y garantizar la impersonalidad decisoria. Pero si nos planteamos nuevos modelos de gestión donde la y el ciudadano tengan acceso a la participación, las nuevas tecnologías de gestión deberían permitir horizontalizar los vínculos, lograr el involucramiento colectivo y asegurar la participación de actores sociales de perfil clave, en función de sus ejes de intervención, en la gestión pública (planeamiento estratégico participativo real), así como del conjunto de la sociedad de forma generalizada.

Lo anterior vendría a significar una superación con enfoque adecuado del anterior paradigma individualista que caracterizó el modelo neoliberal, el cual se instrumentalizó mediante tecnologías de gestión pública denominadas del New Public Management (NPM).

El hecho de que este aspecto se este dando de manera insatisfactoria, conlleva a la deducción de que estamos frente a la consolidación de un problemático modelo organizacional en la gestión pública, dado que declarativamente se viene a significar una cosa y procedimentalmente se desarrolla de otra manera. A esto cabe añadir, que cualquier cambio de modelo en la gestión pública, sea el que fuere, implica además la definición de nuevas tecnologías para su aplicación efectiva. Pero también estamos ante la necesidad de un cambio en los modelos de liderazgo; pues si el modelo jerárquico (burocrático-weberiano) requirió de un líder “administrador” ajustado al cumplimiento de normas y procesos (stewardship), y el modelo organizacional individualista derivado de las reformas neoliberales dispuso de líderes “emprendedores” (entrepreneur), esta por definirse el modelo de liderazgo del esquema que debería ser implementando en la actualidad.

Los modelos organizacionales actuales para la gestión de una política pública que pretende ser de transformación no deberían basarse tan solo en impulsar sistemáticos programas de reformas, pues más allá de las contradicciones entre los articulados legales y sus implementaciones prácticas, no deberíamos limitarnos en hablar sobre la necesidad o el acierto de la refundación del Estado, sino sobre como reinventamos dicho Estado. Estos nuevos modelos organizacionales deberían estar anclados a su vez sobre un nuevo paradigma que conlleve una nueva y diferenciada forma de gestión.

Para discutir sobre como se debería rediseñar el Estado con el fin de facilitar y promover el desarrollo social, habría que comenzar -para ser coherentes- por definir qué tipo de Estado queremos. Ese debería ser el paso previo antes de pasar a trabajar de forma eficiente sobre sus estructuras organizacionales, haciendo efectiva su gestión e incorporando técnicas innovadoras y sin precedentes tecnológicos para ello.

Ello implica un cuestionamiento a la discusión tecnocrática a la cual actualmente asistimos en el Ecuador y otros países aledaños. Definir como se concibe un nuevo Estado bajo el objetivo del desarrollo social, conlleva previamente una discusión en la que debería participar el conjunto de la ciudadanía, y que versa sobre qué modelo de desarrollo queremos, enmarcándolo claro está en los límites planetarios a los que asistimos en la actualidad. Este debate debe ser el que nos permitiría extraer las conclusiones necesarias sobre cual es el modelo de “Estado Deseable”, con qué criterio construimos nuevas formas de decisión colectiva para el conjunto de nuestra sociedad, y a partir de ahí, aportar criterios técnicos para dotarnos de las capacidades organizacionales y técnicas que permitan caminar hacia su construcción de manera efectiva y eficiente.

Es a partir de esa perspectiva desde donde aparecerán los interrogantes enmarcados en la supuesta neutralidad de las tecnologías de gestión pública, pues deberá existir congruencia entre las nuevas tecnologías de gestión y los nuevos modelos organizacionales aplicables en función de los objetivos colectivamente definidos. La utilización a-crítica y a-temporal de tecnologías de gestión pública ha generado en países como Ecuador la clásica calificación para los países del Sur como subadministrados.

Ecuador y su modelo participativo

Ecuador pretende posicionarse en la región, entre otras cuestiones, por haber rescatado de manera eficiente la planificación estratégica del Estado. Sin embargo, ni se discute adecuadamente sobre el nuevo modelo de “Estado Deseable” ni se hace una adecuada valoración de las metodologías “participativas” utilizadas para la toma de decisiones, socialización de procesos normativos o para el desarrollo de su planificación y agenda estratégica.

Es por ello que los procesos de identificación colectiva hacia las estrategias gubernamentales de gestión pública hacen “aguas” por doquier, lo que implica que el Estado continúe planificando integralmente el desarrollo del país a través de una maquinaria burocrática que trabaja de manera más centralizada que descentralizada para alcanzar dichos objetivos. Esto pone en cuestión el supuesto modelo existente de “Gestión Pública Moderna, Participativa y Descentralizada, con Enfoque Territorial, Democrático, Equitativo y Solidario”, lo que más allá de estrategias gubernamentales de comunicación que ponen su objetivo en significar la participación ciudadana y el control social, hace que no se esté innovando prácticamente nada en los procesos de participación y que se reproduzcan las ineficiencias de antaño.

Lo anteriormente reseñado tiene fácil visualización en los procesos de socialización de leyes por parte del Legislativo ecuatoriano y en los procedimientos implementados por la Secretaría de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), donde la recolección de sugerencias ciudadanas se hace en base a que estás estén alineadas a las tesis gubernamentales y los mecanismos procedimentales de dichos procesos sean metodológicamente muy deficitarios, sirviendo básicamente como justificación de haber procedido con los trámites pertinentes para la articulación de leyes o planes de desarrollo. De igual manera gran parte de los procesos de exploración y explotación de recursos naturales se realizan sin consulta previa en los territorios y sin haber obtenido el consentimiento de los afectados –a pesar del reconocimiento constitucional de dicha medida-, y en los lugares en los cuales dicha consulta se realiza, los procedimientos aplicados no soportarían la más mínima fiscalización de cumplimiento del Artículo 169 de la OIT. Asimismo, se han aprobado en la Asamblea Nacional leyes importantes que afectan a los pueblos y nacionalidades sin su participación en la discusión de aquellas, o habiendo sido estas meramente instrumentales.

En el ámbito de lo local, la mayoría de los procesos son convocados por los gobiernos locales, es decir, desde la institucionalidad, existiendo muy pocas experiencias de participación ciudadana iniciadas desde el propio tejido social, lo que demuestra la falta de interés gubernamental por generar condiciones que permitan su dinamización. Los mecanismos de participación existentes están descontextualizados del marco normativo, y las autoridades locales a través de sus funcionarios poco o nada han hecho por desarrollar herramientas y metodologías operativas al respecto. La inconsecuencia existente en los procesos de participación local son claramente visualizables desde la perspectiva de género, pues en los espacios de diálogo es notablemente la mayor la participación de las mujeres, mientras en la participación activa aparecen mayoritariamente hombres. La dinámica social no conjuga con los tiempos burocráticos y los funcionarios públicos escasas veces determinan tiempos por fuera del horario de atención pública homogeneizada en una instituciones para consolidar los espacios de participación social (fines de semana, horarios nocturnos, etc), lo que es muestra del desinterés existente. Un verdadero interés en potenciar estos procesos participativos conllevaría repensar incluso los horarios de los funcionarios implicados en estos procesos, a la vez que la creación de direcciones o secretarías de participación en todas las instituciones públicas –al respecto cabe referenciar que en gran parte de las instituciones existentes en el país, la participación ciudadana es un área de intervención estructurada dentro del departamento de planificación-.

Por último y añadido a todo lo demás, cabe referenciar que las autoridades y mandos medios en general, ya sean provenientes del gobierno central como de los gobierno autónomos descentralizados (municipios, gobiernos provinciales o juntas parroquiales), presuponen que esta deficiente participación ciudadana se debe realizar –y así la enfocan- como una parte de la gestión, obviando que siendo coherentes con el modelo que dicen defender, la gestión entera de un gobierno –sea del nivel que sea- debe ser totalmente participativa. Esto se agudiza en el caso de los gobiernos autónomos descentralizados, pues estos no son más que un órgano administrativo que se transforman realmente en entes que propician gobernabilidad cuando realmente interactúan con la sociedad civil y sus diferentes actores.

Esta deficiente visión de la gestión de gobierno ya demostró sus carencias en el pasado, pues subestimó y marginó a la ciudadanía en sus múltiples formas de expresión, no desarrollando una implementación efectiva de su participación, y evidenciando serias ineficiencias en sus modelos de gestión a través de graves desencuentros entre exigencias populares y aplicación de políticas gubernamentales.

La superación del modelo neoliberal de antaño y de las tecnologías de gestión pública NPM está conllevando como reacción la conformación de un nuevo modelo organizacional que puede definirse como post-burocrático (también denominados neoweberianos –New Weberian State-), los cuales aplican su énfasis en la orientación al cliente/ciudadano, la calidad, mejora continúa, producción, adhesión al cumplimiento de normas, entrega de valor y la gestión por resultados (accountability), pero donde la participación es escasa a pesar de que intencionados procesos deficientemente participativos pretendan camuflar dicha realidad.

Sin embargo existen otras alternativas, las cuales originalmente son definidas como modelos igualitarios participativos, y que con actualizaciones o correcciones acordes a la crisis civilizatoria global que en la actualidad vivimos, tendría mayor coherencia en el contexto histórico actual. La alternativa que supone la aplicación real de este actualizado modelo igualitario participativo es una opción que aparece notablemente diferenciada entre el inmediato pasado neoliberal y el modelo weberiano original de antaño o el reformulado (post-weberiano) que pretende imponerse en la actualidad.

La necesidad de una real planificación estratégica participativa

Para reconstruir la confianza entre los actores del sistema y en especial para encarar un proceso de planificación participativa real debemos entender qué es un actor social, cosa de la que en la actualidad el Estado ecuatoriano ostenta una lectura sumamente deficitaria.

Toda planificación supone la existencia de “actores”, ya que estos forman parte de la realidad que se intenta transformar. Los actores sociales son dinámicos y operativos, actúan de manera diferente en función de los contextos y situaciones ante los que se encuentran. Entenderlos como sujetos predecibles, mecánicos y reactivos, es reducir el análisis a una visión tremendamente simplista que no se corresponde con la realidad.

Pensar que es el Estado el principal actor de cambio no corresponde al momento histórico actual y globalizado en que vivimos, pues son los actores sociales en la actualidad los principales agentes de cambio. Son ellos los que toman posiciones y adoptan estrategias, como aliados u oponentes de las políticas gubernamentales y entre sí mismos, problematizando aquellas situaciones que les interesan o afectan de modo particular y desestimando otras que consideran de perfil secundario.

A partir de sus propias visiones sobre el entorno y coyuntura, guían su accionar; articulando prejuicios, supuestos, expectativas, capacidades e incapacidades, ideologías y luchas de poder. En este sentido se convierten en portadores de ideas, y en muchos casos, creadores de estas.

La herramienta principal de un actor social es su acción sociopolítica o económica, es decir, utiliza el conocimiento que le es propio desde una dimensión puramente operativa para interactuar y entender su entorno.

Si bien es cierto que en el tablero de lo social intervienen otros individuos o poblaciones no organizadas, éstos no participan de esta noción de actor y resulta mucho más dificultoso abordarlos desde un análisis sistematizado como el que se propone desde los sistema de planificación participativa. No se trata entonces de pensar un juego donde son muchos los actores que por acumulación toman una decisión colectiva en un momento determinado y donde las individualidades pesan poco, sino más bien de pensarlo como un despliegue de determinados actores en función de las diferentes temáticas a tratar pero con un peso decisivo en la toma de decisiones. Son estos actores los que deben articular la sociedad y no el Estado, como de forma vulgar pretenden comprender los actuales burócratas ecuatorianos. Estos han de actuar en representación de diversos tipos de organización en función de sus circunstancias (partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, grupos de presión organizados, sindicatos, organizaciones gremiales, micro-económicas y sociales múltiples, entre otros tantos), y han de involucrar así a la mayor parte de la población en un actuar participativo (empoderamiento) fuera del órgano administrativo institucional.

El análisis del comportamiento de estos actores es altamente complejo y difícilmente predecible, definiéndose como anteriormente se indicaba en función de cada circunstancia. Los actores sólo son tales en una situación determinada –cuando actúan- y en su interacción con los otros, generando dinámicas complejas carente de reglas preconcebidas, por mucho que le cueste comprender a la burocracia planificadora del Estado.

Es por ello que un planeamiento estratégico participativo real debe previamente establecer un mapa de actores y sus estrategias desplegadas en el tablero socio-político. En este sentido, se deben tener en cuenta elementos claves que suelen caracterizar y definir a los actores sociales:

· Interés: vínculo con el tema de discusión qué está en juego.

· Valor: relación que tienen el tema con cuestiones importantes relativas a sus principios, ideología y escala de valores.

· Peso: control de recursos y adhesiones.

· Motivación: grado de interés y/o necesidad por involucrarse en el tema, en base a la conjugación de intereses y valores planteados en los puntos previos.

· Experticia: acumulación de destrezas y habilidades demostradas en cuanto al uso, capitalización y aprovechamiento de los recursos en juego.

· Soporte cognitivo: potencial científico-técnico de los recursos que controla, “saber específico” del que dispone, que lo posiciona de un modo especial en el tratamiento del tema en cuestión.

Tomar en cuenta estos aspectos permitirá tener una aproximación más real a los movimientos y forma de accionar que estos actores pueden llegar a desplegar.

El estudio de los actores sociales debe incluir necesariamente el análisis de sus antecedentes y actuaciones, es decir, el seguimiento de la trayectoria, revisando los elementos descriptos e identificando el conjunto de sus capacidades. Esto significa poner bajo análisis temas tales como: alianzas realizadas en el pasado, valores encarnados en esas alianzas, conocimiento de la situación en la que se mueven, recursos que son capaces de adquirir, o sus fracasos y éxitos entre otras cuestiones. Esto es, entender los elementos que permiten su accionar en determinados contextos y escenarios, así como las alteraciones en su accionar ante los diferentes escenarios en los que se involucran.

Reconocer por parte del Estado la existencia de actores sociales, tener de ellos una buena caracterización, indagar acerca de sus intereses, necesidades y expectativas y, fundamentalmente, iniciar en forma colectiva un diálogo tendiente a generar una visión compartida, son pasos fundamentales para reconstruir la confianza e inducir a imaginar un futuro colectivo compartido por parte del conjunto de la sociedad.

En ese contexto, la planificación estratégica participativa real es el instrumento que nos ayuda para todo esto. Sus conceptos e instrumentos básicos son el diálogo, la visión compartida, el involucramiento y la generación de compromisos. En este sentido se plantea una diferencia elemental entre planificar y ser planificado (mecanismo pasivo que termina impactando en quien no coparticipa de la planificación ni siente reconocido sus intereses en esta). Esto nos lleva a la necesidad de distinguir de manera adecuada los conceptos tradicionales de planificación, los nuevos intentos de legitimar el modelo actual de planificación bajo el argumento de lo participativo, y la planificación estratégica real que debería ponerse en marcha en el Ecuador y resto de países de la región para un real involucramiento de su tejido social y por extensión, del conjunto de su ciudadanía.

La planificación normativa o tradicional es la forma convencional donde un equipo técnico presenta un esquema rígido de metas y objetivos que expresan lo deseable desde el punto de vista del Estado, buscando intervenir en el curso de los procesos sociales.

Como pretendido intento de superación del proceso anterior, cabe reseñar que en la actualidad vivimos en Ecuador procesos enmascarados de ese viejo modelo. Esto se da tanto por acción como por omisión, dado que las personas individuales u organizaciones sociales que suelen participar en los procesos participativos para el diseño de estas planificaciones suelen ser o bien afines al régimen o bien beneficiarios de programas sociales auspiciados por el gobierno central o los descentralizados de turno. Otro factor que limita notablemente estos procesos pretendidamente participativos es el bajo nivel de participación ciudadana en el grado de la toma de decisiones, pues los insumos sobre los cuales deben debatir e interactuar no son sencillos y los lenguajes utilizados suelen tener un nivel de tecnicismo que dificulta notablemente su intervención conscientemente fundada, lo cual se acentúa por la carencia de pedagogías apropiadas por parte de los facilitadores (incapacidad por parte de consultores contratados por las instituciones públicas o los funcionarios de estas) para la participación popular.

Esto hace que todo el modelo anteriormente descrito de análisis relacionado a los actores sociales quede “perversamente” opacado en un accionar con notables carencias metodológicas y enmarcados en una cartografía que apenas distingue entre actores problemáticos o disidentes y actores afines al accionar gubernamental, los cuales quedan diferenciados en función de los niveles de gobierno a los que afectan (territorial, nacional o incluso en algunos casos regional).

La misma SENPLADES, más allá de desarrollar un controvertido Plan Nacional del Buen Vivir basado en el cambio de matriz productiva en la cual escasamente se contó con las aportaciones críticas de las poblaciones y sectores afectados en cada uno de los territorios, valoró como deficientes los Planes de Desarrollo y Organización Territorial (PDOT) implementados por primera vez de forma pretendidamente participativa para los diferentes niveles de gobiernos locales y territorios del Ecuador en el año 2010. Durante este ejercicio se tuvo la posibilidad de corregir estas ineficiencias, por otro lado comprensibles dado que era una experiencia primeriza en el país, en base a las actualizaciones que de dichos PDOT se están realizando en la actualidad. Sin embargo, la implementación de servicios de asesoramiento descoordinados para estos procesos por parte del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales (CONAJUPARE) para tal función, con bajo costo y visiones marcadamente diferentes cuya único elemento de homogenización es la escasa participación social definida en estos procesos ha hecho que se vuelva a perder la oportunidad de implementar lógicas coherentes con el discurso participativo, eficaces para la gestión pública posterior y funcionales desde el punto de vista técnico y metodológico.

Sin embargo, la tendencia en planificación ha de ser fomentar etapas participativas, donde los diferentes interlocutores se sientan comprometidos y se vinculen las diferentes partes de la organización a partir de la integralidad de los planes elaborados.

La experiencia demuestra, como ya mencionamos con anterioridad, que difícilmente un actor –sea su posición la que fuere ante una coyuntura social o política determinada- se comprometerá con algo que no le pertenece o en lo cual no ha podido participar con sus aportes, expectativas, necesidades e intereses. Los planes de ordenamiento, producto del planeamiento normativo o de las farsas en planificación estratégica participativa actualmente existentes, terminan por convertirse en documentos construidos con mayor o menor acierto bajo racionalidades técnicas y terminados contra reloj en algún escritorio burocrático de los responsables de la planificación de las diferentes instituciones implicadas en función de su competencia territorial, estableciéndose al final como la única y mejor manera de hacer las cosas.

Sin embargo, el planeamiento estratégico riguroso o real requiere de un tipo particular de conocimiento para la acción intencional y reflexiva, el cual necesita instalarse mediante la generación de un espacio que promueva y permita el diálogo constructivo con la ciudadanía y sus actores sociales, destinado a que estos puedan aportar de forma adecuada a los procesos de construcción colectiva del futuro y confrontar ideológicamente entre ellos, es decir, definir con todas las consecuencias que ello implica su modelo de desarrollo territorial. En dicho proceso se debe generar diferentes mecanismos (cooperación, cooptación, conflicto, persuasión, negociación, mediación, disuasión, etc) en relación al actor principal, el Estado, que es quien al final tiene la capacidad y las atribuciones para articular intereses sectoriales en aras a alcanzar el bien común de la sociedad.

Sin una planificación estratégica real resulta dudoso que se consideren adecuadamente los oponentes, obstáculos y limitaciones que condicionan la factibilidad del plan. Sin lo anterior, los objetivos de dicha planificación pasan a ser entendidos como normas a cumplir, es decir, una hoja de ruta independiente al contexto y la posibilidad efectiva de su realización. Ese sistema genera límites inmediatos en la medida en que a partir de él, se establecen los medios y recursos necesarios para alcanzar los fines convenidos, haciendo del futuro algo pretendidamente predecible e ignorando el espacio para la incertidumbre y la disidencia que se generan en el comportamiento de los actores antes mencionados. Los indicadores de cumplimiento de dichos planes suelen derivar en falacias que terminan condicionando conjuntamente al gobierno del nivel que corresponda, dado que están implementados por los mismo actores responsables de la articulación de dicho plan. Esto deriva en que se indiquen valores positivos en descentralización cuando el proceso político nacional es cada vez más centralizado, y otras cuestiones de similar características.

En esta concepción mecanicista del mundo permite la creación en un falso futuro que pretende ser controlable y predecible, donde las acciones se reducen a comportamientos medibles y regulares. Algo que ya conocimos en países protagónicos del pasado siglo que hoy ya ni existen como tales en el mapa. Esto es la consecuencia de lo absurdo que significa la idea de que existe un futuro predecible, lo que conlleva ignorar las dificultades, contradicciones y oposiciones, propias de los procesos sociales, generando a su vez indicadores engañosos de gestión y cumplimientos de metas a fin de auto-legitimar un supuesto sistema implementado.

Aplicación real del modelo Igualitario Participativo

Los modelos igualitarios han sido impulsados por diferentes vías y sus planteamientos pueden conocerse a partir del enfoque denominado del “Desarrollo Humano Sustentable”, que apunta, entre otros aspectos, al “empowerment” de las comunidades a través de la participación y la toma de decisiones desde la base hacia la cúpula (bottom up).

Este enfoque busca la alta participación de la comunidad en la vida pública, bajo el criterio de que votar no es suficiente y que los derechos civiles deben ser equiparados con las responsabilidades sociales.

Nadie en su sano juicio puede cuestionar que la consolidación de la democracia representativa es un gran avance, tanto en Ecuador como en el resto de países del continente, especialmente tras los años de dictaduras militares y “operaciones cóndor”. Sin embargo, parece obvio que dicha condición no es hoy por hoy suficiente para la implementación de democracias reales y con legitimación social. Fenómenos como los Indignados en España, las primaveras árabes en determinados países del Magreb, o los Occupy de EEUU, Gran Bretaña o Hong Kong, muestran un mundo donde la ciudadanía global demanda nuevos modelos políticos y expresa su cuestionamiento a ser representados por los establishment burocráticos al uso. Es por ello que el comunitarismo actual es en realidad una defensa de la mutualidad, la participación y el rechazo hacia los gobiernos que “usurpan” funciones comunitarias. En muchos lugares del planeta, hoy la gente reclama menos gobierno y más gobernabilidad.

Esto significa entender que entre el Estado y el mercado existe una amplia gama de organizaciones sociales que conforman entre otros los “espacios de interés público”. Hablamos de entidades que cumplen fines de utilidad colectiva como son cooperativas micro-empresariales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales con muy distinto tipo de trabajo voluntario y comunitario, grupos ambientalistas, agrupaciones vecinales, y otras tantas formas de agrupamiento de esfuerzos desde la sociedad civil en la búsqueda del procomún.

En resumen, de lo que se trata a través de un actualizado y real modelo igualitario participativo, es de como articular una nueva concepción la toma de decisiones del Estado a través del sumatorio participativo de los actores claves de la sociedad vinculados con demandas sociales y aportes de la sociedad civil. Se trata entonces de superar el esquema meramente representativo de la democracia formal y la “buropatología” o jerarquía paralizante que conforman las instituciones públicas al uso, reinventando un Estado que pueda cumplir con las nuevas demandas que se le plantean. El “Estado Ideal” pasaría entonces a ser un actor promotor y facilitador de un desarrollo previamente redefinido en una sociedad civil cada vez más articulada, fuerte, activa, autónoma y capaz de desarrollar pensamiento crítico. Algo vinculado al ya no tan novedoso concepto de governance –que tuvo su génesis teórica en 1985- y que se resume en la idea de la articulación y la gestión horizontal, aunque quizás asumiendo rasgos positivos del modelo individualista: creatividad, innovación, orientación al emprendimiento y orientación a resultados.

Han de ser las organizaciones sociales en correlación al conjunto de la ciudadanía los que hagan que las cosas ocurran, cuestionándose así la estructura piramidal jerárquica estatal que desarrolla la mayor parte de su control en una cúpula centralizada. Se trata entonces de construir sistemas donde el poder se convierta en algo difuso, y donde los centros de decisión pasen a ser plurales e independientes de los poderes económicos y políticos. La toma de decisiones pasará entonces a ser un intrincado proceso de negociación multilateral tanto dentro como fuera de las organizaciones y del Estado. Dado que las organizaciones deben tender de ser horizontales e independientes para su legitimación social –lo que forma parte de su proceso de empoderamiento social-, la manera en que serán gobernadas ha de ser también colegiada, consensual y consultiva. Cuanto mayores sean los problemas a resolver, más difuso será el poder para resolverlos y mayor el número de personas que pueden ejercerlo.

Este modelo emergente debería entonces impulsar emprendimientos fuertemente participativos y horizontales que requerirán de metodologías precisas y tecnologías de gestión apropiadas y no dependientes o implementados desde modelos externos o falsos procesos que solo sirven como legitimadores de la acción gubernamental ante la ciudadanía. Pero también serán necesarios liderazgos efectivos –que no solo respondan a los intereses de horizontalidad y respuesta (ser “accountables”) a las necesidades de la sociedad con calidad de servicio y gestión de resultados-, capaces de conducir dichos procesos de manera exitosa, así como culturas organizacionales que los respalden y legitimen de forma coherente.

Todo lo anterior viene a significar la urgencia de una transformación compleja y completa de la gestión pública que al mismo tiempo impulse cambios respecto al modelo de Estado, su reinvención, así como de sus formas de gestión y una correspondiente modernización tecnológica afincada sobre concepto de transparencia y democratización digital (lo que conlleva a su vez la democratización global del acceso a las nuevas técnicas de información y comunicación), generando también nuevas lógicas de liderazgos que a la par de ser respetuosos de la ley y la ética, desarrollen capacidades para trabajar en red –enredando al conjunto del tejido ciudadano y la ciudadanía en general-, orientándose a resultados y una gestión equilibrada con visión compartida entre expectativas, necesidades, intereses y diferencias culturales existentes entre el Estado, sus organizaciones componentes, una nueva lógica de economía social popular y la sociedad civil. Bajo estos modelos, las organizaciones públicas se encontrarán cada día más involucradas en complejas redes (networks) poliárquicas y pluralistas, donde los propósitos pasan a ser más ambiguos, las reglas toman la condición de contradictorias, los recursos escasos y los procesos de negociación múltiples. Todo ello requerirá entonces de liderazgos articuladores, poco caudillescos y más bien dialogantes. Bajo estos nuevos conceptos el viejo concepto de liderazgo pasaría a estar en extinción.

Sin embargo, la realidad actualmente existente y poco reconfortante al respecto de lo en este texto tratado, deriva de la reinstalación del viejo paradigma weberiano y su modelo de gestión jerárquico burocrático, el cual tras la crisis del modelo neoliberal en el que se enmarcó la crisis multifacética de carácter global que terminó siendo de carácter civilizatorio. En base a lo anterior, se implementó la idea de que la construcción del Estado, en oposición a su limitación o reducción propugnada durante la época neoliberal, debe basarse en la construcción prioritaria de programas políticos, pero sin una actualización sobre que modelo de Estado es el necesario al día de hoy, y sin un análisis sobre la legitimidad social de la democracia participativa en un mundo globalizado y trasnversalizado por las herramientas tecnológicas para la comunicación y para la participación de las que hoy disponemos.

Esto viene a significar un riesgo, pues cuando en la actualidad hablamos de reforma del Estado de lo que se está hablando es de un modelo recurrente que no afronta rupturas paradigmáticas, es decir, de una etiqueta mercadotécnica para un modelo de gestión de la política pública muy poco innovador e inadecuado para la articulación de modelos participativos en la toma de decisiones.

Es de esta manera, como se ignora la necesidad de articular la participación activa y real de la ciudadanía en la toma de decisiones. Se ignora también que los cambios y modernizaciones tecnológicas absolutamente necesarias, no pueden seleccionarse en abstracto o a partir de la oferta de tecnologías de mercado, si lo que buscamos en realidad es la efectiva participación social.

Estamos entonces frente al debate del papel del Estado para el siglo XXI. Lo hacemos desde las posturas de la pérdida de hegemonía del Estado nación y el avance de la globalización. Y ante ello, nos enfrentamos a una terminología diseñada por la burocracia internacional y apropiadas por los tecnócratas nacionales, en los cuales destacan términos como “reforma del Estado” o “reforma administrativa y modernización del Estado” entre otros; pero donde se ignora el desafío ante el que de verdad nos encontramos. Reto actual es repensar los planes estratégicos con características participativas que se deben promover desde un nuevo modelo de Estado y su gestión pública, en la búsqueda participativa del procomún.

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